某单位在人口集中地区焚烧废旧塑料，经监测，烟尘超标排放。环境执法人员在对焚烧废旧塑料违法行为的处理过程中，对法律适用问题产生了分歧。
有的执法人员认为，这种行为属于超标排放，且超标排放的处罚罚则较重，根据从重原则，应该适用《大气污染防治法》第四十八条实施处罚。也有执法人员认为，超标排放是焚烧废旧塑料的一种较重的后果，既然对焚烧废旧塑料有特别的规定，就应当适用这种违法行为的特别规定，即《大气污染防治法》第五十七条规定。对此，笔者同意第二种意见。
两种法律规定均与此违法行为相关
《大气污染防治法》第四十八条规定，违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。《大气污染防治法》第五十七条规定，在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，处两万元以下罚款。
环境保护部2009年颁布的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中提出:特别法优先适用规则，即同一机关制定的环境法律、行政法规、地方性法规和规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。同时规定的，从一重处罚，即同一环境违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应当从一重处罚。
那么在本案的法律适用问题上，必须明确本案违反的两个法律条文之间是否属于一般规定与特别规定的关系，还是具有包容关系。
笔者认为，这两个法律条款之间不存在包容关系。环境保护部2009年颁布的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中，对包容关系的多个法条做了举例说明。如在人口集中地区焚烧医疗废物的行为，既违反《大气污染防治法》第四十一条“禁止在人口集中区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”的规定，同时又违反《固体废物污染环境防治法》第十七条“处置固体废物的单位，必须采取防治污染环境的措施”的规定。
由于“焚烧”医疗垃圾属于“处置”危险废物的具体方式之一，因此，违反《大气污染防治法》第四十一条规定禁止在人口集中区焚烧医疗废物的行为，必然同时违反《固体废物污染环境防治法》第十七条必须依法处置危险废物的规定。原国家环保总局环函〔2003〕166号《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》也有相同规定。由此可见，这两个相关法条之间存在包容关系。
选择适用法律应先确定有无特殊情形
因此，对于此类违法行为触犯的多个相关法条，环保部门应当选择其中处罚较重的一个法条给予定性并量罚。这两个规定的行为性质是一样的，都规定对“违法处置危险废物”实施处罚。而对于本案，两个条款规定不尽一致。
其次，两个条款之间应适用特别条款优先原则。环境保护部出台的《限期治理管理办法(试行)》中第三条规定，排放水污染物超标或者超总量，但有特别情形之一，法律、法规相关条款另有特别规定的，适用特别规定，不适用限期治理。
特别的情形下虽然超标排污，但适用特别的条款，而不适用超标排污的罚则条款。本案是关于大气超标排放的违法行为法律适用的争议，在没有其他明确规定的情况下，应当参照水污染防治的有关规定，即适用特别法《大气污染防治法》第五十七条规定进行处罚。
综上，当执法人员遇到大气、水、噪声等污染物超标排放时，应首先确定有无适用特殊的情形，而不能简单认定为适用超标排放条款进行处罚。
